REVISTA DIGITAL DE PROMOCIÓN CULTURAL                     Director: René Avilés Fabila
19 | 07 | 2019
   

Arca de Noé

Gobernabilidad democrática y buen gobierno


Francisco J. Carmona Villagómez

     “Ninguna autoridad sin democracia”
     Antony Giddens.

La democracia es un conjunto de principios, reglas e instituciones que organizan las relaciones sociales, los procedimientos para elegir gobiernos y los mecanismos para controlar el ejercicio del poder. También, es el modo como la sociedad concibe y hace funcionar al Estado para que coexista un régimen de responsabilidades públicas con el ejercicio de los derechos fundamentales de las personas.
Así, más que un “sistema de reglas” o “procedimientos en los que se cuentan los votos o se asignan cargos de elección popular”, es una forma de gobierno y un sistema de derechos que se sustentan en una relación de confianza entre quienes detentan la representación popular y los ciudadanos, a través de la comunicación que debe existir entre el gobernante y los gobernados para hacer efectivas las libertades y las condiciones de convivencia de las personas. Vista de esta forma, la democracia es una forma de legitimación del poder y de creación de las decisiones públicas con autoridad moral.
Por ello, la democracia tiene una estrecha relación con el ejercicio del poder, porque le confiere a éste, a la par de un sentido social, una suerte de eficacia o gobernabilidad a los actos de gobierno. Por lo tanto, para este sistema, la confianza y el correcto ejercicio del poder son una dicotomía inseparable.
De la misma forma en la que nos referimos a la “calidad de la democracia” 1, se puede hablar de una situación de buen gobierno o Estado constitucional 2, cuando las decisiones se adoptan por autoridades legítimas, no sólo designadas en elecciones auténticas, sino cumpliendo la ley y garantizando a la población el ejercicio de derechos en un ámbito de libertades y paz social. Esa situación de eficiencia y utilización racional de los recursos del Estado para atender las necesidades colectivas, también es un asunto vinculado a la gobernabilidad.
Podemos distinguir que la democracia es una forma de gobierno en la que se gestan condiciones de gobernabilidad en las que se respetan en primer orden los derechos de las personas. Esto es, existen calidades que nos indica el grado de efectividad que tienen los gobiernos para emitir políticas y asumir responsabilidades públicas.
Así, la relación entre ambos conceptos (democracia y gobernabilidad) puede ser evaluada en términos favorables y desfavorables. Favorable, porque la vigencia de los contenidos de la democracia aumentan las posibilidades de alcanzar una mejor gobernabilidad y, por lo tanto, mantener la estabilidad social y estándares razonables de calidad de vida de las personas 3, para entonces sí poder sentar las bases del desarrollo; y, desfavorable, porque como señala Bobbio 4, en un régimen democrático se perciben con más facilidad los conflictos sociales y, en caso de no resolverse, estos ponen en duda la legitimidad no sólo del gobierno sino del compromiso democrático de la propia sociedad.
En torno al concepto de gobernabilidad entran en juego otros elementos, tales como la estabilidad política y la legitimidad del gobernante 5, ambos están vinculados, tanto con la capacidad para enfrentar los problemas, como con el grado de aceptación de quien asume las decisiones públicas. Por lo tanto, podemos afirmar que la eficacia en la conducción de gobierno y la legitimidad del mandato 6, son condiciones necesarias para lograr la estabilidad, entendiendo a ésta como la perdurabilidad de los arreglos institucionales y sociales.
La legitimidad de origen se gesta a partir de la calidad en cómo se desarrollan las elecciones y se construyen consensos en el Congreso. En tanto, la legitimidad de ejercicio está vinculada con la gestión de gobierno, cuando ésta cumple con el programa ofertado y los principios de la Constitución, toda vez que los actos injustos o arbitrarios no son sustentables con una noción mínima de legitimidad, tampoco por obvias razones, los actos que se escudan en el vacío de poder o la falta de autoridad.
Con ello queda claro que en democracia las autoridades no se legitiman sólo por los procedimientos de elección, es a partir del ejercicio de gobierno que el gobernante es evaluado. En la medida en que construye mayorías estables “gobernables”, se ejecuta un plan de gobierno soportado en el consenso y se satisfacen las necesidades e intereses de la mayor parte de la población, entonces sí podemos hablar de estándares de gobernabilidad. Sin embargo, esto no excluye que la oposición deje de expresarse y construya una propuesta alternativa que pueda ser valorada en los próximos comicios o que les permita cuestionar las decisiones de la mayoría cuando éstas no fueron adoptadas legítimamente conforme con las reglas preestablecidas 7.
Entonces, la existencia de la legitimidad depende de varios requisitos: a) que la autoridad sea elegida conforme a un procedimiento previsto; b) que se observen los mecanismos de formación de decisiones políticas; c) que estas decisiones persigan fines aceptables por la Constitución; y, d) la existencia de controles efectivos, para que la oposición que disienta con aquellas decisiones, tenga posibilidad de impulsar su modificación o de excitar el control imparcial sobre las mismas.
La gobernabilidad tiene que ver no sólo con la armonía en el ejercicio de gobierno, al tener la mayoría necesaria para llevar adelante los programas de gobierno, también tiene que ver con el papel que juega la oposición, quien tiene a su cargo el control de la gestión gubernativa, pero en un plano de responsabilidad que permita que en determinadas circunstancias la aprobación de medidas legislativas o administrativas imprescindibles para desarrollo o necesarias para evitar una crisis 8.
En democracia ningún actor tiene en sus manos todo el poder por un período de tiempo indefinido, ni debe ejercerlo sin control ni contrapesos (checks and balances). Éticamente el poder implica responsabilidades, la primera de ellas se refiere a que en su uso, ni siquiera en nombre de una razón de Estado, es justificable el atropello de derechos fundamentales; la segunda, implica que el poder debe ser útil a los fines de la sociedad; y, la tercera, que el poder no debe usarse con fines personales.
Sobre todo, tomando en cuenta que el poder ejercido sin control, no sólo inhibe la democracia, sino la posibilidad de que éste sea gobernable, pues sólo controlándolo es posible hablar de elecciones libres y justas, a través de las cuales, exista una representatividad efectiva. Únicamente limitando el poder es posible el pluralismo, la participación democrática y que exista transparencia y rendición de cuentas de los gobernantes 9. Sólo regulando su ejercicio, puede haber un buen gobierno respetuoso de la Constitución y el Estado de derecho y, por lo tanto, ser efectivo el acceso a la justicia y el respeto a los derechos fundamentales. Al contrario, la concentración del poder, si no hay controles efectivos sobre los gobernantes, conduce al autoritarismo y a la tiranía 10.
Desde esa perspectiva, es válido afirmar que el propósito de la democracia es, por una parte, “dar poder o empoderar a los ciudadanos”, y por otra, contener o limitar el ejercicio del poder para “hacer gobernable” o “efectivo” su ejercicio, por medio de la gobernabilidad democrática. Para lograrlo, es indispensable transitar de una democracia representativa 11 en la que se delega el poder al representante electo, quien al ejercer su cargo suele desvincularse de los problemas que aquejan a las personas, a una democracia más incluyente con instrumentos eficientes de participación, colaboración, escrutinio y deliberación de los asuntos públicos, para que el ciudadano tenga incidencia en las determinaciones del Estado, a través de una gobernabilidad ampliada en la que se involucra a los ciudadanos para contribuir a que el sistema funcione con normalidad, es decir, con plena vigencia de derechos y obligaciones.
Por eso, gobernabilidad, participación y democracia son temas que se relacionan, porque implican la acción conjunta del gobierno y la sociedad. Al respecto Bobbio 12 señala que para que una democracia se fortalezca, se necesita que los ciudadanos participen de una forma más directa en la toma de decisiones, que éstas se asuman por la regla de mayoría, dándole a la sociedad alternativas para seleccionar y decidir entre una serie de propuestas que emite el gobierno o el Parlamento.
Según Robert Dahl 13, una democracia precisa de autoridades públicas electas; elecciones libres, imparciales y frecuentes; sufragio universal; derecho a competir por cargos públicos; libertad de expresión; fuentes alternativas de información; autonomía de las asociaciones y ciudadanía inclusiva (participativa). Además, para que las democracias sean gobernables, el mismo autor 14 señala que se requieren ciertas condiciones que favorecen la estabilidad social, como es el control del poder militar (su acuartelamiento), una policía respetuosa del estado de derecho, la existencia de valores democráticos y una sólida cultura política; pero también, es necesario el crecimiento económico, la inexistencia de controles que inhiban las libertades democráticas y la ausencia de conflictos.
Al respecto, algunos estudios de gobernabilidad han establecido una serie de indicadores. Diego Valadés 15 destaca dos de ellos. El primero, es el estudio elaborado para el Banco Mundial por Daniel Kaufmann, Aart Kray y Máximo Mastruzi, en el que se señala que la rendición de cuentas, la calidad de las elecciones (grado de limpieza, participación y abstención), la reducción de los índices delictivos, la efectividad de los servicios (satisfacción de usuarios), la calidad regulatoria, el Estado de derecho y el control de la corrupción, son aspectos relevantes para la gobernabilidad. El segundo, fue elaborado para la OCDE por Silvio Borner, Frank Bodmer y Markus Kobler, quienes también incorporan las variantes de estabilidad política, fortaleza de las instituciones y reforma administrativa.
Finalmente, haciendo un balance cualitativo de todos los conceptos e indicadores expresados en estas líneas, podemos señalar que nuestro país no logra buena parte de estos estándares de gobernabilidad democrática, particularmente, en la actual administración de Enrique Peña Nieto se expresan con nitidez ciertos barruntos de regresividad que son propios de las democracias fallidas o de transiciones que retoman estadios de regresión autoritaria.

NOTAS
1. Véase Morlino, Leonardo. Democracia y democratizaciones, Centro de Estudios de Política Comparada, México, 2005, p.p. 257 y ss.
2. En el Estado constitucional, la gobernabilidad supone un proceso de racionalización del ejercicio del poder, donde sus fundamentos se encuentran en la legitimidad, en cuanto a su origen, y en la racionalidad, en cuanto a su ejercicio. El poder que no resuelve conflictos y los exacerba, no se concibe dentro de esta lógica. Valadés, Diego et. all. Gobernabilidad y constitucionalismo en América Latina, UNAM, México, 2005, p.p. XIII y XIV.
3. Aunque la relación entre democracia y desigualdad es compleja, existe consenso en que, salvo ciertos casos (como los antiguos países socialistas, en que la democracia habría sido acompañada de un aumento en la desigualdad, derivada en este caso no de su democratización sino de la instauración de una economía de mercado), la democracia está asociada con una distribución de la renta más igualitaria y, por lo tanto, de una mayor tranquilidad social. Milanovic, Branko y Muñoz de Bustillo, Rafael, “La desigualdad de la distribución de la renta en América Latina: situación, evolución y factores explicativos”, en América Latina Hoy, Revista de Ciencias Sociales, vol. 48, abril de 2008, Ediciones Universidad de Salamanca, España, p. 29.
4. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia, Fondo de Cultura Económica, México, 1996, p.p. 34-35 y 47.
5. La legitimidad no se agota en la creencia de que el poder debe ser obedecido a ciegas, sino en una noción más amplia que se relaciona con el origen y la calidad del ejercicio del poder. Dworkin, Ronald. Liberalismo, Constitución y Democracia, Ediciones la isla de la luna, Buenos Aires, 2003, p. 40.
6. La legitimidad es el atributo del Estado que al obtener el consenso de una parte de la población, le asegura la obediencia sin que sea necesario recurrir a la fuerza. Por eso, todo poder trata de ganarse el consenso, para que se le reconozca como legítimo, transformando la obediencia en adhesión. Bobbio Norberto y Matteucci Nicola, Diccionario de Política, México, Siglo XXI, 1998, p. 862.
7. Algunos países como España (artículo 162 de la Constitución) y Alemania (artículo 93 de la Ley Fundamental) prevén la posibilidad de que la minoría parlamentaria, cuando alcanza un número determinado de legisladores, exprese su disenso mediante la presentación de un recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional, contra leyes y disposiciones normativas que hayan sido sancionadas. Se trata de una expresión jurídico-constitucional del disenso, pero también de una extensión al debate político que se traslada del seno parlamentario al ámbito del Tribunal Constitucional. Ventura, Adrián, “Gobernabilidad, legitimidad y opinión pública, en Gobernabilidad y Constitucionalismo en América Latina”, op. cit., p. 418.
8. En sistemas presidenciales con alta fragmentación, la formación de coaliciones multipartidistas con partidos de oposición es un factor crucial no solamente para asegurar la aprobación de políticas públicas, sino para garantizar la estabilidad del gobierno electo. Pérez Liñan, Aníbal. “Instituciones, coaliciones callejeras e inestabilidad política: perspectivas teóricas sobre las crisis presidenciales”, en América Latina Hoy, Ediciones Universidad de Salamanca, número 49, p.p. 111.
9. “Es una ilusión pensar que el poder puede encontrarse únicamente en las autoridades políticas y en los órganos que las constituciones crearon para canalizarlo. El poder en las democracias modernas, está condicionado por factores económicos y mediáticos”. Idem. Ventura, Adrian, p. 403.
10. Cfr. Brewer-Carías, Allan. “Los problemas de la gobernabilidad democrática en Venezuela: el autoritarismo constitucional y la concentración y centralización del poder”, en Gobernabilidad y Constitucionalismo en América Latina, op. cit., p.p. 73-75.
11. En las democracias representativas, el representante es una persona que tiene las siguientes características: a) en cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable frente a sus electores y, en consecuencia, ya no es revocable; y, b) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad y no de los intereses particulares de un gremio o clientela. Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia, op. cit., p.p. 55-56.
12. Ídem. Bobbio, Norberto, p. 18.
13. Dahl, Robert. La poliarquía, Madrid, Tecnos, 1989.
14. Dahl, Robert. Dilemmas of pluralist democracy: autonomy vs. Control, New Haven: Yale University Press, 1982, p. 31.
15. Diego Valadés en el libro Gobernabilidad y Constitucionalismo en América Latina, incluye dos estudios que presentan algunos indicadores de gobernabilidad: “Governance Matters III: Governance Indicators for 1996-2002, Institutional Efficiency and its Determinants”, The World Bank, 2003; y, “The Role of Political Factors in Economic Growth”, París, OECD, 2004.