REVISTA DIGITAL DE PROMOCIÓN CULTURAL                     Director: René Avilés Fabila
15 | 09 | 2019
   

Arca de Noé

La suspensión de garantías individuales: mitos y realidades de una entelequia constitucional (2da. Parte)


Héctor Nezahualcóyotl Luna Ruiz

En la pasada entrega, analizamos el diverso origen jurídico de la suspensión de garantías, destacando su cercanía cuasi mimética con otras figuras como la dictadura, las facultades excepcionales, el estado de excepción, el estado de sitio, etc. Comenzamos también a analizar el antecedente práctico y precedente de la suspensión de garantías, representado en el papel que los liberales mexicanos jugaron durante la Guerra de Reforma, donde continuamos.

La cadena legal que el gobierno liberal y constitucional utilizó para legislar de manera extraordinaria se componía de los siguientes elementos:

• El 3 de noviembre de 1857, Juárez llega al gobierno de Ignacio Comonfort, en medio de levantamientos y motines que amagaban el ejercicio gubernamental, y para el 5 de noviembre el Congreso expidió el Decreto que suspende las garantías individuales. El decreto cita el acuerdo del Ejecutivo que justifica: “Para proveer al restablecimiento del orden público, a la defensa de la independencia y de las instituciones se suspenden, desde la publicación de la presente ley hasta el 30 de abril próximo venidero, las garantías consignadas en los arts. 7 (libertad de escribir y publicar), 9 (asociación), 10 (poseer y portar armas), 11 (libre tránsito), 1ª parte de 13 (límites a la jurisdicción militar), 16 (seguridad jurídica), 1ª y 2ª parte del 19 (límites a la detención arbitraria), 21 (seguridad jurídica en imposición de penas) y 26 (límites a ley marcial) de la Constitución. El Ejecutivo dictará los reglamentos y órdenes relativas a dicha suspensión en todos los casos en que deba tener efecto. (…) el Excmo. Sr. Presidente de la República ha acordado en Consejo de Ministros las prevenciones y declaraciones siguientes: (…) 1ª. La libertad de imprenta se sujetará por ahora a la ley de 28 de diciembre de 1855; más respecto de escritos que directa o indirectamente afecten la Independencia nacional, las instituciones o el orden público, el Gobierno podrá prevenir el fallo judicial imponiendo a los autores o impresores una multa que no pase de mil pesos. En defecto de la multa y de bienes en qué hacerla efectiva, se impondrá la pena de prisión solitaria o confinamiento hasta por seis meses. Los gobernadores de los estados podrán aplicar las mismas penas, pero en el caso de confinamiento darán cuenta al Gobierno general para que designe el lugar, quedando entretanto el reo asegurado competentemente. (…) 2ª. La ampliación de la autoridad que se concede al Gobierno por la suspensión de la garantía establecida en el art. 21 de la Constitución, se ejercerá solamente con los reos de algún delito político cuando no se hubieren consignado a los tribunales. El Gobierno, en virtud de esta autorización podrá imponer las penas de reclusión, confinamiento o destierro hasta por un año (…)”. Se subrayaron las partes donde se ejemplifican las medidas que tomaría el Gobierno para hacer cumplir las facultades amplias. Los lectores, imagino, ya estarán imaginando qué gobernadores o exgobernadores hubieran estado de plácemes en la aplicación actual del decreto. Las siguientes disposiciones del Decreto especifican particularidades de delitos políticos (cuyas penas podían incluir la muerte), y una quinta prevención o declaración: “5ª. Solamente el Gobierno general podrá dictar sobre los puntos relativos a las garantías individuales no comprendidas en las prevenciones anteriores”. Bueno, tal vez aquí encontramos el Aleph que buscábamos, la pequeña llave que abre toda disposición legal, o manantial u ojo de agua de donde brotan las facultades amplias, el derecho emergente juarista. Desde el 21 de noviembre de 1857, data el Decreto del Congreso donde se nombra presidente y magistrados de la Suprema Corte de Justicia a los CC. Benito Juárez, Santos Degollado, José María Cortés y Esparza, Miguel Lerdo de Tejada, Manuel T. Alvirez, José María Lacunza, Ezequiel Montes, José María Hernández, José María Iglesias, José Antonio Bucheli y José Ignacio de la Llave, respectivamente;
• Una circular del Ministerio de Gobernación, del 7 de diciembre de 1857, que tiene por título “Dicta varias providencias para garantizar la libertad individual”, establece el éxodo de los reos políticos que ya se les fijó residencia, mientras que continúan bajo resguardo los pendientes, para ser llevados luego ante el juez. Como se ve, la sujeción a los principios constitucionales e institucionales se encuentra estrechamente ligada a la determinación de libertad o sujeción a proceso de las personas;
• Para el 14 de diciembre de 1857 un Decreto del Congreso prorroga por treinta días útiles sus sesiones ordinarias, aunque el mismo estaba expedido por la Secretaría del Estado y del despacho de Gobernación, firmado por el mismo Juárez.

Y no hay más. Hasta el 19 de enero de 1858 se publicó una Circular del Ministerio de Gobernación, con la que se declararon nulos todos los actos del Gobierno emanado del Plan de Tacubaya, y hasta el 5 de mayo otra que participa la instalación del Gobierno Constitucional en Veracruz. El mandato del presidente, entonces, se construyó con derecho y doctrina, la doctrina del Tata indio que como todo jefe de una comunidad, no deja de asegurar y advertir de los deberes de unidad y obediencia. En el manifiesto del 19 de enero de 1858 se comprometió institucionalmente y alertó sobre la obligación democrática de los mexicanos: “(…) La voluntad general expresada en la Constitución y en las leyes que la nación se ha dado por medio de sus legítimos representantes, es la única regla a que deben atenerse los mexicanos para labrar su felicidad a la sombra benéfica de la paz. Consecuente con este principio, que ha sido la norma de mis operaciones, y obedeciendo al llamamiento de la nación, he reasumido el mando supremo luego que he tenido libertad para verificarlo. Llamado a este difícil puesto por un precepto constitucional, y no por el favor de las facciones, procuraré en el corto periodo de mi administración, que el gobierno sea el portador imparcial de las garantías individuales, el defensor de los derechos de la nación y de las libertades públicas. Entretanto se reúne el Congreso de la Unión a continuar sus importantes tareas, dictaré las medidas que las circunstancias demanden para expeditar la marcha de la administración en sus distintos ramos, y para restablecer la paz. Y en efecto, la gestión juarista tuvo por objeto ejercer el poder. El decreto del 3 de noviembre de 1858 establece que quien “directa o indirectamente auxilie a los sustraídos de la obediencia del gobierno constitucional con dinero, víveres, armas, municiones o caballos, será pecuniariamente responsable de lo que facilite, satisfaciendo al tesoro público de la nación el duplo del dinero que dé, o el duplo del valor de lo que ministre”, mientras que el del 7 de diciembre del mismo año impuso un préstamo de dos millones y medio de pesos sobre los bienes del clero. Amén de las Leyes de Reforma, de las que no vamos a hablar, pero baste mencionarlas para mostrar cómo aplicaba su soberanía el gobierno liberal, que era la de la nación. Fue hasta el 7 de julio de 1859 cuando se tuvo tiempo de cavilar, fundamentar y motivar los bienes jurídicos que las garantías individuales aseguraban. En su documento aparece como uno de sus títulos “Garantías Individuales”, que nos expone no sólo la manera de pensar de la época y la de los patricios que nos dieron leyes, sino su ubicación histórica de coyuntura extraordinaria. Véase:

“Una de las primeras necesidades de ésta (la República), es hoy la de atender a la seguridad en los caminos y poblaciones, para extinguir los malhechores que se encuentran en unos y otras, no sólo por los inmensos males que la subsistencia de esa plaga causa interiormente a la nación, paralizando el movimiento de su población y riqueza, y manteniendo en constante alarma y peligro la vida y los intereses de sus habitantes, sino porque ella desconceptúa al país cada día más y más en el exterior, e impide que vengan a radicarse en él multitud de capitales y de personas laboriosas que, por esa causa, van a establecerse en otros puntos. Por tales razones, el Gobierno está firmemente resuelto a trabajar sin descanso en remediar este grave mal, por todos los medios que estén a su alcance. (…) En cuanto al odioso sistema de exigir pasaportes a los viajeros o caminantes, inútil es decir que quedará abolido cuando lo está ya por la Constitución; y mal podría el Gobierno actual pensar en restablecerlo, cuando sus ideas se encaminan precisamente a destruir todos los obstáculos que se oponen al libre tránsito de las personas e intereses en el territorio nacional. (…) La emisión de las ideas por la prensa debe ser libre, como es libre en el hombre la facultad de pensar, y el Gobierno no cree que deben imponérsele otras trabas que aquellas que tiendan a impedir únicamente la publicación de escritos inmorales, sediciosos o subversivos, y de los que contengan calumnias o ataques a la vida privada”. 1

Bien observamos entonces, de manera inicial, dos ideas distintas que el legislador decimonónico entrelaza en una: “extingamos al salteador de caminos, pues es el principal obstáculo para que radiquen en el país colonos más laboriosos que hagan progresar al país”. Es notable cómo se concibe al “buen colono” como uno de los bienes jurídicos a proteger por este delito, tan grave, que todavía en la codificación constitucional de la pena de muerte tuvo cabida. Pero… ¿”Extinguir” al salteador de caminos? Da la impresión que se hablaba de los salteadores como de bestias inevitables, irreductibles e irremisibles. En el mejor de los casos, consideraban a los salteadores como tales, en tanto ser humano que asumía el riesgo de ser así tratado y vilipendiado por salirse de los márgenes legales. ¿No desde la Ilustración y su inmortal obra Césare Beccaria había dejado bien claro que el único remedio para la prevención del delito era la educación, que prevé cualquier desbarajuste social? Ya habían pasado 21 o 22 años de la muerte de Edward Livingstone, el gran codificador norteamericano, que basado en el Código Penal Austriaco de 1803 ya había establecido el verdadero carácter preventivo de la pena. “La ley no es castigo para vengarse, sino para prevenir el crimen', 'el fin del castigo no es prevenir el crimen', son principios incuestionables que campeaban ya por lo menos a las legislaciones más avanzadas de Europa y América. A partir de la lectura que juristas como Blackstone hicieron de Beccaria, se adoptaron los principios de libertad, justicia, sentimientos de humanidad y sus derechos indelebles como los verdaderos objetivos del derecho penal. Además, la Revolución Francesa, como sostuvo Felipe Tena Ramírez en 1945, “se erigía ahora el individuo, armado de prerrogativas, pertrechado de derechos. Ante la amenaza siempre presente del despotismo, las constituciones individualistas inventaban un Estado maniatado, impedido de otras funciones que no fueran las de mero policía de expectante vigilancia” 2. La segunda parte de la idea entrelazada contiene a su vez dos acepciones: a) la convicción cuasi lógica de que hay mejores personas para habitar este país, los colonos, vengan de donde vengan, que otros nacionales; y b) es preciso que defendamos a los más laboriosos frente a otros nacionales menos laboriosos. La concepción liberal del legislador no alcanzaba a aprehender la importancia de la educación en valores en la diferencia entre hábitos de trabajo y holganza. O mejor dicho: creía obrar con equidad y utilidad reconociendo una realidad que apreciaba y observaba a simple vista, pero no la comprendía, pues no hacía por cambiarla. Fue con el paso del tiempo y el derecho que se formaron los grupos sociales y humanos que se comprometieron a hacer producir y florecer la tierra, teniendo un modo honesto de vivir, creando al mismo tiempo su derecho a hacerlo. Para llegar a esa convicción también pasaron muchas revoluciones. En ese entonces se creía que esas características las tenían preferentemente los extranjeros, pues ese era el modo de pensar, de lo cual tampoco tenían culpa, pues de seguro sus mismos padres se los inculcaron concienzuda o distraídamente a manera de consejos útiles para la vida. Lógico es suponer que pensaran, como en otros países, que se podían suspender las garantías individuales, pues pensaban también que el interés público debía prevalecer sobre el de las comunidades. Ahora, se sabe, es el interés público el que debe garantizar los intereses y los derechos de las comunidades, pero entonces se veían los derechos humanos como privilegios propios de las civilizaciones, y que eran propios de los hombres, no de los salteadores de caminos. Pero ya lo advirtió Eric Hobsbawm, se trataba de un fenómeno social transitorio, irremediablemente: “En un sentido amplio, la ‘modernización, es decir, la combinación del desarrollo económico, las comunicaciones eficaces y la administración pública, elimina las condiciones en que florece cualquier tipo de bandolerismo, incluido el social” 3. El último párrafo del documento de los liberales gobernantes no tiene desperdicio, pues sostiene la libertad de la prensa, a la cual no deben imponérsele trabas, a menos que se trate de escritos inmorales, sediciosos o subversivos, calumniosos o que ataquen la vida privada. Bajo esa óptica, toda crítica punzante, que denunciara delitos dantescos, dando ejemplos concretos, que llamara al castigo de los responsables llamándolos por su nombre, podría ser censurada por cumplir con todas las excepciones. Eran otros tiempos.
Estos principios, pues, sustentaron la “Ley sobre el Estado de Guerra y de Sitio”, que mediante Decreto del Gobierno del 21 de enero de 1860 expidió el presidente Juárez. Conviene transcribirlo y comentarlo todo, pues este abundamiento nos servirá cuando analicemos la Ley Reglamentaria en comento: “CAPÍTULO I (…) De los casos en que el estado de guerra o de sitio puede ser declarado (…) Art. 1. El estado de guerra o de sitio no pueden ser declarados sino en el caso de peligro inminente para la seguridad interior o exterior”. Entonces no había necesidad de explicarlo, pues el país se encontraba, como ya se dijo, en perpetuo peligro inminente para la seguridad interior y exterior, pero entonces como ahora podríamos preguntar: “¿Y quién lo declara?” Si una vez más resulta que también don Benito, lo que se observa es que se manejen como sinónimos “estado de sitio” y “estado de guerra”: son lo mismo, describen y particularizan posiciones geográficas, como se verá más adelante. (…)
CAPÍTULO II (…) De las formas de la declaración del estado de guerra o de sitio (…) 2. El Congreso general puede sólo declarar el estado de guerra o el de sitio, salvo las excepciones que siguen. La declaración del estado de guerra designa los estados o territorio, y las del estado de sitio las municipalidades o distritos, a los cuales se aplica o podrá ser extensiva una u otra declaración. (…) 3. A falta o en receso del congreso general, el Presidente de la República puede declarar el estado de guerra o el de sitio, oyendo antes la opinión del consejo de ministros. (…) 4. En las plazas de guerra, puestos militares y otros puntos, sea del interior, sea de la frontera, la declaración del estado de sitio puede ser hecha por el comandante de la fuerza armada, en el caso de verse embestido, atacado y amenazado por enemigos o por rebeldes armados, dando cuenta inmediatamente al Gobierno general.
La norma emergente tenía la impronta de un parte de guerra, pero aun así quedaba claro que, en el bando presidencial, varios tuvieron la capacidad de declarar estado de sitio, involucrando por consiguiente toda la acción del Gobierno general. Dada la tenaz persecución que desde el bando conservador se le siguió a Juárez y sus ministros, se pensaba que el Gobierno no necesitaba explicar mucho las cosas, pero ahora vemos que no es así, pues se trataba ni más ni menos que de la sustitución de un gobierno por otro. Una serie de abusos económicos cometidos por jefes federales o reformistas, como dos en que se vio envuelto don Santos Degollado, dan prueba de la impunidad con que se conducían en ocasiones los jefes de zona.
(…) CAPÍTULO III (…) De los efectos del estado de guerra o de sitio (…) 5. Inmediatamente que el estado de sitio es declarado, los poderes de que la autoridad estaba investida para la conservación del orden y de la policía, pasan enteros a la autoridad militar.
La situación es de guerra y es inequívoca y tal es la responsabilidad de las autoridades que tienen a su cargo la población civil. Era entonces responsabilidad nacional, a diferencia de ahora, que dado el derecho humanitario, connota responsabilidad internacional. Al provenir los mandos militares de los políticos (González Ortega, Porfirio Díaz, Ramón Corona, Santos Degollado), el mando combinaba acción militar y labor intelectual, profesionales de la guerra y cívicos, por tanto, responsabilidad compartida. Si mandaba un militar, era un Zaragoza, por ejemplo, que, por cierto, no era una perita en dulce. Ahora nadie puede hacerse responsable de arriesgar la vida de nadie, desde el punto de vista civil; la milicia es otra cosa, pero para serlo hay que requisitar. Cuando hay guerra civil, brotan inopinadamente los grupos armados, y la simple consideración y distinción, por ejemplo, como “fuerza beligerante” implica todo uno o varios litigios ante instancias internacionales, sin mencionar cabildeos y sesiones de organismos.
La autoridad civil continúa sin embargo ejerciendo la parte de estos poderes, de que la autoridad militar no juzga necesario apoderarse. (…) 6. Los tribunales militares, declarado el estado de sitio, se apoderan del conocimiento de los crímenes y delitos contra la seguridad de la República, contra la Constitución y contra el orden y la paz pública, sea la que fuere la calidad de los autores principales y de los cómplices. (…) 7. La autoridad militar tiene derecho: -1°. de hacer pesquisas de día y de noche en el domicilio de los habitantes: -2°. de alejar las personas sospechosas y los individuos que no tienen domicilio en los lugares sometidos al estado de sitio: - 3°. de ordenar la entrega de las armas, útiles de guerra y municiones, y de proceder a buscarlas y asegurarse de ellas: -4°. de prohibir las publicaciones y las reuniones que juzga pueden excitar o entretener el desorden. (…) 8. Los ciudadanos continúan, no obstante el estado de sitio, ejerciendo todos aquellos derechos garantizados por la Constitución, cuyos goces no se suspenden por los artículos precedentes.
El párrafo anterior tiene los siguientes elementos:
a) La autoridad civil queda subordinada a la militar, siendo ésta quien decide si ejerce o no los poderes de que puede investirse. Esto describe en todo caso la capacidad del presidente para nombrar, con uno u otro cargo, a sus colaboradores en el teatro de lo que fue la guerra de tres años;
b) La autoridad militar judicial es la máxima instancia para conocer e investigar los “crímenes y delitos contra la seguridad de la República, contra la Constitución, contra el orden y la paz pública”, así como detener y remitir aprehendidos. La severidad sería su sino, ante el cual tampoco habría apelación o amparo; en este caso la exclusividad acota;
c) El “derecho” de la autoridad militar para someter a la población a cateos, toques de queda, registros en busca de armas, prohibición de publicaciones y prohibición de reuniones, pertenece también a la concepción del siglo XIX de enfrentar los conflictos militares. Entonces no existían los radares, los detectores de metal, los rayos X, los detectores de esporas y demás y modernos instrumentos que hoy economizan muchas molestias y hacen innecesarios muchos cateos. Hoy no hay necesidad de prohibir publicaciones, así se trate de literatura “subversiva”, pues no importa lo que se lee, sino lo que en la mente y según nuestra razón, experiencia y conocimientos se asume como “verdad” y se aplica en la práctica. Pero entonces se pensaba que tan mal obraba el que escribía que el que lo leía, como si de un virus infeccioso e irremisible se tratara: tanto peca el que mata la vaca, como el que lee cómo matarla. Del tamaño de esa prohibición es también la existencia de la suspensión de garantías, pues pretende acotarla para que el Estado sobreviva, aún como facción perteneciente a uno de los bandos en pugna. A veces, ni siquiera ser parte de una facción era garantía, después de todo, ¿qué se esperaban de un estado de sitio?: “El sitio de Oaxaca duraría más de tres meces, sin llegar al éxito, a pesar de que los habitantes de la ciudad eran en su mayoría afines al gobierno de Marcos Pérez. Todos los bandos sufrían ahí, además, las injusticias del general Cobos. Sus oficiales extorsionaban a los sectores que simpatizaban con los conservadores (acababan de imponer un préstamo de 100000 pesos al clero) y humillaban, con saña, a las familias de los liberales (cortaban el cabello a sus esposas y sus hijas, según un testimonio, para luego colgarlo a los faroles, como trofeo)” 4.

Entonces se trata de esta suspensión de garantías, con esta idea de la misma, con estas limitaciones, salvedades y subterfugios, que cree que un Gobierno puede absorber los derechos y garantías de las personas para evitar que se le perjudique en su importante tarea de defensa de la patria. De nada vale recordar que, según la Jurisprudencia, el Derecho Internacional o la doctrina, nunca se afectarán garantías fundamentales, si su origen es totalitario, pues totalitaria fue la difícil situación en que se vio comprometida la generación de la Reforma.
(…) CAPÍTULO IV (…) De la conclusión del estado de sitio (…) 9. El congreso general tiene sólo el derecho de levantar el estado de guerra o el de sitio. Sin embargo, en caso de falta o receso del congreso, este derecho pertenece al Presidente de la República.
Expide: Benito Juárez”.

NOTAS

Varios, La Administración Pública en la época de Juárez, Ediciones de la Secretaría de la Presidencia, México, 1974, p. 31.
2 Tena Ramírez, Felipe, “La suspensión de las garantías y las facultades extraordinarias en el derecho mexicano, Conferencia del 29 y 31 de enero de 1945, http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/facdermx/cont/252.5/cnt/cnt13.pdf
3 Hobsbawm, Eric, Bandidos, Crítica Barcelona, Biblioteca de Bolsillo, España, p. 35
4 Tello, Carlos, Porfirio Díaz su vida y su tiempo, Editorial DEBATE CONACULTA, México, p. 217